Die Verfahren für Volksbegehren und Volksentscheid
in den 16 Bundesländern

Alle 16 Bundesländer sehen Volksbegehren und Volksentscheide auf Landesebene vor. Aber jedes Land sieht andere Hürden vor. So müssen z.B. in Hessen 20% der Wähler ein Volksbegehren unterschreiben, während es in Brandenburg nur 4% sind. Wir haben deshalb eine tabellarische Übersicht der Hürden in den 16 Bundesländern aufgestellt.

Stand: Juni 2004

Bundesland	Finanzen	Volksbegehren		Volksentscheid		Fairness
Bundesland	Themen mit finanziellen Folgen zulässig?	Unter- schriften- quorum	Eintragungsfrist Amt (A) oder frei (F)¹	Zustimmungs- quorum einfaches Gesetz	Zustimmungs- quorum verf.änd. Gesetz	Verfahren bürger- freundlich?
Baden-Württ.	Nein	16,6%	14 Tage (A)	33%	50%	NEIN
Bayern	Nein	10%	14 Tage (A)	kein Quorum	25%	TEILWEISE
Berlin	Nein	10%	2 Monate (A)	33%²	nicht möglich	NEIN
Brandenburg	Nein	ca. 4%	4 Monate (A)	25%	50% + 2/3-Mehrheit	NEIN
Bremen	Nein	10% / 20%³	3 Monate (F)	25%	50%	NEIN
Hamburg	Nein	5%	14 Tage (A+F)	20%	50% + 2/3-Mehrheit	NEIN
Hessen	Nein	20%	14 Tage (A)	kein Quorum	nicht möglich	NEIN
Mecklenburg-Vorp.	Nein	ca. 10%	keine Frist (F)⁴	33%	50% + 2/3-Mehrheit	NEIN
Niedersachsen	Nein	10%	12 Monate (F)	25%	50%	NEIN
Nordrhein-Westf.	Nein	8%	8 Wochen (A)	15%	50% Beteiligungsqu. und 2/3-Mehrheit	TEILWEISE
Rheinland-Pfalz	Nein	ca. 10%	2 Monate (A)	25%⁵	50%	NEIN
Saarland	Nein	20%	14 Tage (A)	50%	nicht möglich	NEIN
Sachsen	Ja	ca. 12%	8 Monate (F)	kein Quorum	50%	TEILWEISE
Sachsen-Anhalt	Nein	ca. 11%	6 Monate (F)	25%⁶	50% + 2/3-Mehrheit	NEIN
Schleswig-Hol.	Nein	5%	6 Monate (A)⁷	25%	50% + 2/3-Mehrheit	NEIN
Thüringen	Nein	10% (F) 8% (A)	4 Monate (F) 2 Monate (A)	25%	40%	TEILWEISE
Zum Vergleich:
Schweiz (Bund)	Ja	ca. 2%	18 Monate	kein Quorum	kein Quorum	JA
Kalifornien	Ja	ca. 2%	5 Monate	kein Quorum	kein Quorum	JA

1)	Die Unterschriften müssen entweder frei auf der Strasse gesammelt (F) oder dürfen nur in Amtsstuben geleistet werden (A).
2)	Es gilt ein Zustimmungsquorum von 33%. Bei einer Beteiligung von über 50% der Wahlberechtigten entfällt die Klausel.
3)	Die zweite Zahl bezieht sich auf die nötige Unterschriftenzahl bei verfassungsändernden Volksbegehren.
4)	Neben der freien Sammlung kann eine zweimonatige Amtseintragung beantragt werden.
5)	Es handelt sich um ein BETEILIGUNGsquorum von 25%.
6)	Das Zustimmungsquorum entfällt, wenn der Landtag eine Konkurrenzvorlage beim Volksentscheid zur Abstimmung stellt.
7)	Neben Ämtern und Behörden können weitere Eintragungsstellen beantragt werden.

BÜRGERBEGEHREN

Einleitung

Bürgerbegehren und Bürgerentscheid sind die mächtigsten Instrumente, die Bürgerinnen und Bürgern zur Verfügung stehen, um die Politik in ihrer Gemeinde oder ihrem Landkreis zu beeinflussen. Im Gegensatz zu allen anderen Beteiligungsformen können die Bürger mit Hilfe eines Bürgerbegehrens bzw. -entscheids ihren gewählten Repräsentanten eine Sachentscheidung aus der Hand nehmen. Denn was die Bevölkerung im Bürgerentscheid beschließt, muss wie ein Ratsbeschluss umgesetzt werden.

So machtvoll Bürgerbegehren und -entscheid sind, so schwierig sind sie anzuwenden. Die Gemeinde- und Kreisordnungen der deutschen Bundesländer und ggfls. ergänzende Verordnungen schreiben detailliert vor, welche Voraussetzungen erfüllt sein müssen, damit ein Bürgerbegehren zulässig ist. Die Themenauswahl wird durch Negativ- und Positivkataloge beschränkt, es sind Fristen und formale Regeln zu beachten und Quoren zu überwinden; das alles sind Faktoren, die die Durchführung eines Bürgerbegehrens sehr erschweren oder gar unmöglich machen können.

Das sollte aber niemanden davon abhalten, ein Bürgerbegehren zu planen und durchzuführen, wenn er oder sie der Meinung ist, die Ratsvertreter hätten Unsinn beschlossen oder würden wichtige lokale Themen verschlafen. Er/sie muss jedoch sorgfältig planen, überlegt vorgehen und die gesetzlichen Bestimmungen genauestens beachten, damit das Begehren nicht wegen irgendwelcher Formalien ungültig ist oder der Entscheid wegen schlechter Vorbereitung scheitert.

Welche Formalien es sind, die unbedingt eingehalten werden müssen, worauf man achten sollte und was generell bei der Durchführung eines Bürgerbegehrens zu beachten ist, wird in diesem Handbuch beschrieben. Dabei kann nicht auf jedes Detail in jedem Bundesland eingegangen werden, da sich die gesetzlichen Regelungen sehr schnell ändern können. Es lassen sich aber einige allgemeine Hinweise auf die generellen Bedingungen und Voraussetzungen geben, die bei einem Bürgerbegehren beachtet werden müssen.

Was Bürgerbegehren und Bürgerentscheid sind und zu welchen Zweck sie durchgeführt werden

Bürgerbegehren und Bürgerentscheide sind Instrumente, mit denen man sich auf kommunaler Ebene in den politischen Willensbildungs- und Entscheidungsprozeß einmischen kann. Als Beispiel für eine offizielle Definition hier die Formulierung der nordrhein-westfälischen Gemeindeordnung: "Die Bürger können beantragen (Bürgerbegehren), dass sie an Stelle des Rates über eine Angelegenheit der Gemeinde selbst entscheiden (Bürgerentscheid)."(§ 26 Abs.1 GO NW)

Mit anderen Worten:

Ein Bürgerbegehren ist der Antrag der Bürgerinnen und Bürger an die Gemeindevertretung, einen Bürgerentscheid durchzuführen. Ein Bürgerentscheid ist die Abstimmung der Bürgerinnen und Bürger über eine kommunalpolitische Sachfrage.

Beim Bürgerbegehren tragen sich alle diejenigen in Unterschriftenlisten ein, die möchten, dass ein Bürgerentscheid stattfindet. Die Teilnahme an einem Bürgerbegehren bedeutet nicht unbedingt eine Meinungsäußerung in der Sache. Auch wer den Initiatoren des Begehrens nicht zustimmt, aber dennoch der Meinung ist, über eine bestimmte Angelegenheit sollten die Bürgerinnen und Bürger selber entscheiden, kann unterschreiben. In der Regel wird aber der Eintrag in eine Unterschriftenliste zugleich eine Meinungsäußerung in der Sache sein. Ziel des Bürgerbegehrens ist es also, dass die Bürger anstelle der Gemeindevertretung über eine Angelegenheit der Gemeinde selbst entscheiden.

Beim Bürgerentscheid gehen die Bürgerinnen und Bürger - ähnlich einer Wahl - zu den Abstimmungslokalen und geben ihre Stimme ab.

Sonderfall Ratsbegehren
Manchmal sind die örtlichen Politiker der Meinung, dass die Bevölkerung über eine Streitfrage abstimmen sollte. Sie beschließen dann von sich aus, einen Bürgerentscheid durchzuführen; man nennt diese Vorgang "Ratsbegehren". Ratsbegehren sind jedoch nur in einigen Bundesländern möglich. Dort muss der Rat mit einfacher Mehrheit (Brandenburg, Bayern, Mecklenburg-Vorpommern) oder mit Zweidrittelmehrheit (Baden-Württemberg, Sachsen, Sachsen-Anhalt, Schleswig-Holstein) die Durchführung des Bürgerentscheids beschließen. Insgesamt sind Ratsbegehren selten.

Wenn die Gemeindevertretung nach Durchführung des Bürgerbegehrens die beantragte Maßnahme beschließt, entfällt der Bürgerentscheid. Auch dieser Fall kommt eher selten vor.

Im Normalfall ist das Verfahren also zweistufig:

In allen Bundesländern sind Bürgerbegehren auf der untersten kommunalen Ebene möglich: in einer kreisfreien Stadt, einer kreisangehörigen Stadt, in einer Gemeinde.

In den meisten Bundesländern (nicht aber in Baden-Württemberg, Hessen und Thüringen) können Bürgerbegehren auch auf der Ebene des Landkreises durchgeführt werden. In Bayern, Hessen, Nordrhein-Westfalen und Sachsen sind Bürgerbegehren auch in den Stadtbezirken bzw. auf Ortschaftsebene möglich, und zwar über Angelegenheiten, für die der Bezirksausschuss bzw. die Bezirksvertretung zuständig ist. Ein Sonderfall ist Hamburg, wo Bürgerbegehren nur auf Bezirksebene möglich sind.

Auf Zweckverbandsebene sind keine Bürgerbegehren möglich, weil ein Zweckverband keine Gebietskörperschaft ist, sondern der Zusammenschluss von kommunalen Gebietskörperschaften. Dementsprechend gibt es keine Zweckverbandsbürger, die ein Recht auf Mitentscheidung haben. Deshalb kann sich z.B. ein Bürgerbegehren gegen eine auf Zweckverbandsebene getroffenen Entscheidung nur an die einzelnen Mitgliedskommunen selbst richten, indem die Mitglieder in der Verbandsversammlung zu einem bestimmten Handeln aufgefordert werden.
Beispiel: Die Bürger möchten eine Müllverbrennungsanlage verhindern, die der Abfallverband errichten möchte. Hier können in einem Bürgerentscheid nur die Vertreter der einzelnen Kommunen beauftragt werden, in der Verbandsversammlung dagegen zu stimmen.

Bürgerbegehren sind nicht dazu da, individuelle Einzelinteressen durchzusetzen, z.B. nachträglich die Zustimmung zu einem abgelehnten Bau- oder Sozialhilfeantrag zu erzwingen. Hierfür gibt es den Rechtsweg. Bürgerbegehren dienen vielmehr den Bürgerinnen und Bürger dazu, allgemeine politische Entscheidungen der örtlichen Politiker, z.B. Ratsbeschlüsse, die als falsch empfunden werden, zu korrigieren.

Generell kann man drei Gründe unterscheiden, warum Bürgerbegehren durchgeführt werden:

1. es soll etwas Neues erreicht werden, mit dem sich die Gemeindevertretung noch nicht beschäftigt hat - oder

2. es soll etwas, was die Gemeindevertretung bereits abgelehnt hat, doch noch durchgesetzt werden oder

3. es soll etwas verhindert werden, was die Gemeindevertretung bereits beschlossen hat.

Da man im ersten Fall etwas Neues erreichen möchte, spricht man auch vom initiierenden Bürgerbegehren. Da sich Bürgerbegehren im zweiten und dritten Fall auf zu erwartende oder bereits gefasste Beschlüsse beziehen, die verhindert oder rückgängig gemacht werden sollen, werden sie unter dem Namen kassierende Bürgerbegehren zusammengefasst. Dieses ist der am häufigsten vorkommende Fall.

Nicht ganz einfach ist die Situation, wenn die Gemeindevertretung noch nichts beschlossen hat, aber kurz davor ist, das zu tun. Wenn das Bürgerbegehren vor dem Ratsbeschluss beendet wird, hat es den Charakter eines initiierenden Begehrens, wenn es danach beendet wird, eines kassierenden Begehrens.

Bevor man ein Bürgerbegehren startet, muss man sich darüber im klaren sein, ob man ein initiierendes oder ein kassierendes Bürgerbegehren durchführen will. Die Antwort auf diese Frage ist äußerst bedeutsam, denn von ihr hängen in den meisten Bundesländern wichtige Fristen ab (siehe Kapitel 5).

An Bürgerbegehren und Bürgerentscheid dürfen nur "Bürgerinnen und Bürgern" teilnehmen, d.h. diejenigen, die zu den Kommunalwahlen wahlberechtigt sind. Kinder und Jugendliche (je nach Gemeindeordnung bis 16 oder 18 Jahren), Ausländer, die nicht aus den Staaten der Europäischen Union kommen, und alle anderen, die aus sonstigen Gründen nicht wahlberechtigt sind, dürfen weder unterschreiben noch abstimmen.

Starten kann jeder ein Bürgerbegehren; er oder sie muss aber selbst dafür sorgen, dass das Begehren den rechtlichen Vorgaben entspricht und die notwendigen Unterschriften zusammenkommen. Sinnvollerweise macht man das nicht allein, sondern sucht sich Bündnispartner. Das können Nachbarn und Freunde, Bürgerinitiativen und Umweltverbände, andere Organisationen oder auch Parteien sein.

Je mehr (auch finanzkräftige und organisationsstarke) Verbündete man hat, desto leichter ist es, die notwendigen Unterschriften zusammenzubekommen und den späteren "Abstimmungskampf" mit seinem großen organisatorischen Aufwand zu bewältigen. Die Unterstützung durch große Verbündete ist aber keine Erfolgsgarantie!

Sehr häufig geht die Initiative zu einem Bürgerbegehren von Einzelpersonen aus, die sich mit Nachbarn und Freunden zusammentun und eine Abstimmungsinitiative bilden. Bürgerbegehren werden aber auch von bestehenden Bürgerinitiativen, Interessenverbänden oder den Oppositionsparteien am Ort lanciert. Wichtig aber ist, dass immer nur Einzelpersonen (auch Ratsmitglieder), nicht aber Organisationen, Verbände oder Bürgerinitiativen kollektiv als Vertretungsberechtigte eines Bürgerbegehrens (vgl. Kapitel 8) auftreten dürfen.

Wer immer ein Bürgerbegehren initiiert, sollte über Mindestkenntnisse des politischen Entscheidungsprozesses in der Kommune verfügen oder sich aneignen, damit das Begehren nicht von vornherein aussichtslos ist.

Ein Bürgerentscheid findet nur dann statt, wenn das ihm vorausgehende Bürgerbegehren materiell, d.h. von Inhalt und Thema her, zulässig ist. Welche Themen Gegenstand eines Bürgerbegehrens und damit auch eines Bürgerentscheids werden können, ist in erster Linie von der jeweiligen Gemeindeordnung abhängig. Die dort getroffenen Regelungen weichen sehr stark voneinander ab.

Ob ein Gegenstand bürgerbegehrensfähig ist, unterscheidet sich von Bundesland zu Bundesland. Lesen Sie unbedingt den entsprechenden Passus in Ihrer Gemeindeordnung nach!

Alle Gemeindeordnungen sind sich darin einig, dass Bürgerbegehren grundsätzlich nur über Angelegenheiten der Gemeinde stattfinden können, also über Gegenstände, die in den kommunalen Zuständigkeitsbereich fallen. Allgemeine politische Fragen, z.B. Resolutionen über verteidigungspolitische Entscheidungen oder ähnliches, gehören nicht dazu. Diese Regelung ist unumstritten und korrespondiert mit der Tatsache, dass auch die Gemeinderäte nur Entscheidungskompetenzen bei Aufgaben haben, die zu den Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft gehören. Aber auch Auftrags- und Weisungsangelegenheiten, wie z.B. die Bauaufsicht oder das Pass- und Meldewesen, sind vom Bür-gerbegehren ausgeschlossen.

Wenn von einer Angelegenheit der Gemeinde die Rede ist, so ist damit allerdings nicht jede Angelegenheit gemeint, über die die Gemeindevertretung abstimmen kann. In Form eines "Negativkatalogs" schließen alle Gemeindeordnungen eine Vielzahl von Themen vom Bürgerbegehren aus. Generell lässt sich feststellen, dass die wenigsten Themen in Bayern, Hessen und Sachsen, die meisten in Brandenburg, Mecklenburg-Vorpommern, Niedersachsen, Nordrhein-Westfalen, Saarland und Thüringen vom Bürgerbegehren ausgeschlossen sind. Die übrigen Bundesländer bewegen sich dazwischen.

Die in allen Gemeindeordnungen vorhandenen Negativkataloge haben ihren Schwerpunkt im Bereich der Finanz-, Haushalts- und Personalangelegenheiten der Kommune.

Einige Länder zeichnen sich durch einen verhältnismäßig weitreichenden Negativkatalog aus. Dies betrifft insbesondere Entscheidungen bei umweltrelevanten Vorhaben, Planfeststellungsverfahren und Angelegenheiten der Bauleitplanung, die in Brandenburg, Mecklenburg-Vorpommern, Niedersachsen, Nordrhein-Westfalen, Rheinland-Pfalz und dem Saarland nicht zulässig sind. In Bayern sind nur Bür-gerbegehren über die Haushaltssatzung (einschließlich der Festsetzung der Hebesätze für Grund- und Gewerbesteuer) ausgeschlossen (nicht jedoch über den Haushalt als solchen), über Abgaben, Tarife und Entgelte sowie hinsichtlich Entscheidungen über Rechtsbehelfe und Rechtsstreitigkeiten (z.B. hinsichtlich der Frage, ob Klage erhoben wird).

Eine weitere Einschränkung von möglichen Bürgerentscheidsthemen nehmen die Kommunalverfassungen in Baden-Württemberg, Mecklenburg-Vorpommern, Rheinland-Pfalz, Sachsen-Anhalt und Schleswig-Holstein vor, indem sie Bürgerbegehren nur für "wichtige Gemeindeangelegenheiten" zulassen. Was eine wichtige Gemeindeangelegenheit ist, listen die sogenannten "Positivkatalogen" auf.
Der baden-württembergische Positivkatalog enthält folgende Themen: "die Errichtung, wesentliche Erweiterung und Aufhebung einer öffentlichen Einrichtung, die der Gesamtheit der Einwohner zu dienen bestimmt ist, die Änderung von Gemeindegrenzen und Landkreisgrenzen, die Einführung und Aufhebung der unechten Teilortswahl, die Einführung und Aufhebung der Bezirksverfassung und die Einführung und die Aufhebung der Ortschaftsverfassung" (§ 21, Abs. 1 GO BaWü). In anderen Bundesländern werden zusätzlich und/oder stattdessen "Namensänderungen" (Mecklenburg-Vorpommern) und "die Übernahme neuer Aufgaben, für die keine gesetzliche Verpflichtung besteht" (Schleswig-Holstein) aufgelistet.

Wenn im baden-württembergischen Positivkatalog insbesondere "öffentliche Einrichtungen" zu möglichen Gegenständen von Bürgerbegehren erklärt werden, so handelt es sich hierbei um Einrichtungen, die von der Gemeinde zur Förderung des wirtschaftlichen, sozialen und kulturellen Wohls ihrer Einwohner geschaffen werden und die von allen Einwohnern, soweit sie ein Bedürfnis und ein Interesse daran haben, nach gleichen Grundsätzen benutzt werden können. Bei diesen darf sowohl über das "Ob", als auch über das "Wie", "Wo" und "Wann" der Errichtung entschieden werden. Nicht zu den öffentlichen Einrichtungen gehören einmalige Veranstaltungen (Ausstellungen, Messen), Kindergärten in einem Ortsteil, der Neubau von Rathäusern.

In Baden-Württemberg und Rheinland-Pfalz können die Gemeinderäte in der Hauptsatzung festlegen, was über die gesetzliche Regelung hinaus als wichtige Gemeindeangelegenheit gilt. Das bedeutet, dass in den Fällen, wo ein Bürgerbegehren über eine Angelegenheit stattfinden soll, die weder im Negativ- noch im Positivkatalog aufgeführt ist, der Gemeinderat im Einzelfall entscheiden muss, ob es sich um eine wichtige Angelegenheit handelt.
Typische Themen sind in diesem Fall: Beitritt zu Zweckverbänden, die für den Bau und Betrieb öffentlicher Einrichtungen gebildet werden, Anschluss an Versorgungs- und Verkehrsunternehmen anderer Gemeinden, Stellungnahmen zu Planungsvorhaben anderer Träger, Verfügung über Gemeindevermögen, Entscheidung über den Erlass von Satzungen.

Ein Bürgerentscheid über eine Angelegenheit, die nicht im Positivkatalog verzeichnet ist, kann also nur dann stattfinden, wenn sie durch einen Beschluss der Mehrheit aller Gemeinderatsmitglieder in die Hauptsatzung aufgenommen worden ist. Das ist auch noch möglich, nachdem das Bürgerbegehren bereits eingereicht worden ist.

Gelegentlich überzeugt eine erfolgreiche Unterschriftensammlung den Gemeinderat, trotz Unzulässigkeit eines Abstimmungsgegenstandes den Positivkatalog in der Hauptsatzung auszuweiten. Ein Rechtsanspruch auf die Aufnahme einer Angelegenheit als "wichtig" in die Hauptsatzung besteht allerdings nicht. Im Einzelfall kann das zu der paradoxen Situation führen, dass in einer Gemeinde ein Bürgerentscheid nicht zustande kommt, der in der Nachbargemeinde in der gleichen Angelegenheit stattfinden kann.

Angesichts der sehr unterschiedlichen Negativ- und Positivkataloge ist es nicht möglich, allgemein festzustellen, welche Themen bürgerbegehrensfähig sind.

Geht man von dem sehr restriktiven Negativkatalog in Nordrhein-Westfalen aus, so sind dort immerhin noch zulässig:

In anderen Bundesländern können noch viel mehr Themen Gegenstand eines Bürgerbegehrens sein.
So sind in Bayern beispielweise Entscheide über die Höhe der Hundesteuer oder über die Staffelung von Gebühren möglich. Zulässig sind ebenfalls Bürgerbegehren über Verfahren mit förmlicher Beteiligung oder Anhörung, z.B. über die Aufstellung von Flächennutzungsplänen und von Bebauungsplänen. In den Hamburger Bezirken können über alle Angelegenheiten Bürgerbegehren und Bürgerentscheid stattfinden, in denen die Bezirksver-sammlung Beschlüsse fassen kann, mit Ausnahme von Personalentscheidungen und Beschlüssen über den Haushalt.

Im Einzelfall ist ein Blick in die jeweilige Gemeindeordnungen unverzichtbar. Im Zweifelsfall sollte man juristischen Rat einholen: z.B. beim Rechtsamt der Stadt, bei der Kommunalaufsicht (Landratsamt/Kreisverwaltung, Bezirksregierung, Innenministerium) oder - das wird in der Regel nicht kostenlos sein - bei Juristen.

Man sollte diese Frage allerdings unbedingt klären, bevor man ein Bürgerbegehren startet, sonst kann es sein, dass alle Arbeit umsonst ist.

Nicht selten wird die Frage der materiellen Zulässigkeit eines Bürgerbegehrens kontrovers beantwortet, so dass letztlich die Gerichte entscheiden müssen.

Bei der Durchführung eines Bürgerbegehrens sind - jedenfalls dann, wenn man gegen einen Ratsbeschluss vorgehen will - strenge Fristen zu beachten, innerhalb deren man die Unterschriftensammlung beendet haben muss. Das gilt jedoch nicht für "initiierende Bürgerbegehren".

Grundsätzlich gibt es in den meisten Bundesländern eine sogenannte "Initiativsperre", mit der ein Bürgerbegehren in der selben Angelegenheit innerhalb eines Zeitraums von zwei Jahren (Mecklenburg-Vorpommern, Niedersachsen, Nordrhein-Westfalen, Saarland, Schleswig-Holstein, Thüringen) bzw. drei Jahren (Baden-Württemberg, Hessen, Rheinland-Pfalz, Sachsen, Sachsen-Anhalt) untersagt wird.

Ein initiierendes Bürgerbegehren kann jederzeit und ohne Beachtung von Fristen durchgeführt werden.

Bei "initiierenden Bürgerbegehren" kann man sich im Prinzip unendlich viel Zeit lassen.

Ausnahmen sind Hamburg und Niedersachsen, wo Bürgerbegehren dem Bezirksamt bzw. der Gemeinde angezeigt werden und innerhalb von sechs Monaten beendet sein müssen. Im Saarland ist ein besonderes Zulassungsverfahren nötig, mit dem verhindert werden soll, dass die aufwändige Unterschriftensammlung wegen Rechtswidrigkeit nutzlos wäre (vgl. § 87 Kommunalwahlgesetz Saarland).

Ob ein Bürgerbegehren initiierend oder kassierend ist, ist manchmal schwierig zu entscheiden. Aus einem initiierenden Bürgerbegehren kann ein kassierendes werden, ein scheinbar kassierendes Bürgerbegehren kann in Wirklichkeit ein initiierendes sein.
Möglicherweise hat sich die Gemeindevertretung vor einiger Zeit schon einmal mit der Angelegenheit, die man initiieren möchte, befasst und damals eine Entscheidung getroffen. In diesem Fall könnte das geplante Bürgerbegehren ein kassierendes sein - das aber nicht zulässig ist, weil die Fristen abgelaufen sind.
Denkbar ist aber auch, dass man mit einem Bürgerbegehren gegen einen Beschluss vorgehen will, der vor mehreren Jahren gefasst wurde. Normalerweise ist ein solcher Beschluss längst umgesetzt. Sollte das aber nicht der Fall sein, spricht vieles dafür, dass sich zwischenzeitlich die Verhältnisse geändert haben. Das Bürgerbegehren ist dann, obwohl es gegen einen Beschluss gerichtet ist, ein initiierendes.

Man sollte auf jeden Fall Erkundigungen einziehen und sich möglichst den damaligen Ratsbeschluss besorgen, damit man nicht genau das fordert, was schon mal abgelehnt wurde. In diesem Fall sollte man das Ziel des Bürgerbegehrens etwas anders formulieren.

Problematisch kann es werden, wenn man ein initiierendes Bürgerbegehren gestartet hat (die Unterschriftensammlung also bereits stattfindet), und sich schnell die Gemeindevertretung mit der Angelegenheit beschäftigt. Wenn sie dann einen Beschluss fällt, ist das ursprünglich als initiierend geplante Bürgerbegehren nur noch als ein Bürgerbegehren gegen einen Beschluss möglich. Die Folge ist, dass die strengen Fristvorschriften eines kassierenden Bürgerbegehrens gelten.

Das kassierende Bürgerbegehren ist gegen einen konkreten Beschluss der Gemeindevertretung gerichtet. Ob darunter auch Beschlüsse von Fachausschüssen fallen, ist strittig. Aus der Formulierung in der Gemeindeordnung, die Bürger beschließen "an Stelle des Rates" ist geschlussfolgert worden, nur Ratsbeschlüsse könnten angegriffen werden.
Mit dieser Begründung ist ein Bürgerbegehren im nordrhein-westfälischen Blankenheim zurückgewiesen worden, mit dem eine vom Wahlausschuss und nicht vom Rat beschlossene Wahlkreisänderung rückgängig gemacht werden sollte.
Demgegenüber ist aber auch die Auffassung vertreten worden, die Formulierung solle lediglich deutlich machen, dass die Angelegenheit zulässigerweise inhaltlich vom Rat entschieden werden kann, und sie diene dazu, den Rang des Bürgerentscheids in bezug auf die Kommunalverfassungsorgane klarzustellen.

Der Beschluss, gegen den vorgegangen werden soll, muss im Bürgerbegehren nicht ausdrücklich genannt werden. Es reicht, wenn aus dem Zusammenhang deutlich wird, um welchen Beschluss es sich handelt.

In Baden-Württemberg und Rheinland-Pfalz kann ein Bürgerbegehren nur gegen weichenstellende Grundsatzbeschlüsse, nicht aber gegen bloße Vollzugsbeschlüsse eingeleitet werden. In den übrigen Bundesländern ist jeder Ratsbeschluss, der nicht unter den Negativkatalog fällt, einem Bürgerentscheid zugänglich.

Beim kassierenden Bürgerbegehren sind teilweise strenge Fristen zu beachten. Nur innerhalb dieser Fristen darf ein Bürgerbegehren initiiert werden.

Die Fristen im einzelnen:

Als einziges Bundesland unterscheidet Nordrhein-Westfalen zwischen bekanntmachungspflichtigen und nicht bekanntmachungspflichtigen Beschlüssen.

Beschlüsse, die bekannt gemacht werden müssen, sind:

Bekanntmachungspflichtig sind z.B. Widmungen von Straßen, Benutzungsordnungen, Gebührensatzungen. Bekanntmachungspflichtige Rats- oder Kreistagsbeschlüsse werden im städtischen Amtsblatt, in der Tageszeitung unter "Amtliche Bekanntmachungen" oder durch öffentlichen Aushang veröf-fentlicht. (Wie die Kommune ihre Beschlüsse bekannt macht, regelt die Hauptsatzung.) Alle anderen Beschlüsse sind einfache Rats-, Kreistags- oder Bezirksvertretungsbeschlüsse, die nicht bekanntmachungspflichtig sind. Den Umgang mit diesen regelt § 52 Abs.2 GO NW: "Der wesentliche Inhalt der Beschlüsse soll in öffentlicher Sitzung oder in anderer geeigneter Weise der Öffentlichkeit zugänglich gemacht werden, soweit nicht im Einzelfall etwas anderes beschlossen wird."

Ein Bürgerbegehren gegen einen bekanntmachungspflichtigen Beschluss muss innerhalb von sechs Wochen eingereicht sein, d.h. spätestens sechs Wochen, nachdem der Beschluss bekannt gemacht (= veröffentlicht) wurde, müssen die Unterschriften vorgelegt werden. Ein Bürgerbegehren gegen einen nicht bekanntmachungspflichtigen Beschluss muss innerhalb von drei Monaten eingereicht sein, d.h. spätestens drei Monate, nachdem der Beschluss gefasst wurde, müssen die Unterschriftenlisten eingereicht werden.

Ganz allgemein kann man sagen, dass die Frist beginnt, wenn die Bevölkerung die grundsätzliche Möglichkeit der Kenntnisnahme hatte. Einzelheiten sind in den Gemeindeordnungen festgelegt.

Auf allen Unterschriftenlisten muss die Abstimmungsfrage stehen. Sie muss so deutlich formuliert sein, dass die Unterzeichner wissen, worum es geht, und die Verwaltung eine klare Handlungsanweisung erhält. Eine einfache Unterschriftensammlung, die nicht als Bürgerbegehren oder Antrag auf Bürgerentscheid gekennzeichnet ist, wird lediglich als Petition bewertet. Ausdrücklich schreibt die niedersächsische Gemeindeordnung vor, "die gewünschte Sachentscheidung so genau (zu) bezeichnen, dass über sie im Bürgerentscheid mit 'Ja' oder 'Nein' abgestimmt werden kann." (§ 22 b Abs. 3 GO Nds.)

Die Abstimmungsfrage muss nicht unbedingt eine Frage sein. Es kann auch eine Aussagesatz sein. Auch kann die Frage/Aussage aus mehreren Sätzen bestehen, wenn das zur Klarstellung nötig ist. Wichtig ist, dass jeder verstehen kann, was gemeint ist - und dass die Frage/Aussage auch der Text eines Ratsbeschlusses sein könnte. In Baden-Württemberg muss die Abstimmungsfrage nicht ausformuliert sein; hier genügt es, wenn sie hinreichend klar und eindeutig ist und einen ausführbaren Inhalt hat. Bei einem kassierenden Bürgerbegehren ist es nicht notwendig, dass der Ratsbeschluss, gegen den sich das Begehren richtet, ausdrücklich genannt wird. Auf jeden Fall muss die Abstimmungsfrage einen Ratsbeschluss ersetzen bzw. es muss durch ihn eine Entscheidung anstelle des Rates getroffen werden. Ein Bürgerbegehren, durch das der Rat lediglich aufgefordert wird, in eine bestimmte Rich-tung zu denken, indem ihm Vorgaben für eine noch zu treffende Entscheidung gemacht werden, ist nicht zulässig.

Vermeiden sollte man polemische, beleidigende oder suggestive Fragestellungen, wenn es auch Fälle gibt, in denen z.B. suggestive Fragen nicht beanstandet wurden.
Beispiel für eine suggestive, gleichwohl zulässige Fragestellung: "Der Stadtrat der Stadt Neuss hat am 20. Juni 1997 beschlossen, die Straßenbahnlinie 709 auf die Promenadenstraße, die heutige Busspur von "McDonald's" bis zum Zolltor, zu verlegen. Die Baukosten werden voraussichtlich 27 bis 30 Millionen DM betragen. Soll diese unsinnige und teure Straßenbahntrasse tatsächlich gebaut werden?" (Ja/Nein)"

Alternativen, die sich gegenseitig ausschließen, darf die Fragestellung selbstverständlich nicht enthalten.

Der "Richtung" der Fragestellung, d.h. ob mit "Ja" oder "Nein" geantwortet werden muss, kann für den Erfolg des Bürgerentscheid eine ausschlaggebende Bedeutung haben, da bei Stimmengleichheit der Antrag abgelehnt ist. Auch wird dann leichter deutlicher, was gemeint ist.

Es ist sinnvoll, die Frage/Aussage so zu formulieren, dass mit "Ja" geantwortet werden muss, wenn mit dem Bürgerbegehren etwas erreicht, und mit "Nein", wenn mit ihm etwas verhindert werden soll - es erspart einem später aufwendige Diskussionen.

Negativbeispiel: "Sind Sie dagegen, dass der Rat der Stadt Velbert dem Aufsichtsrat der Stadtwerke Velbert GmbH empfiehlt, hinsichtlich der Flächen des Parkbades, Gemarkung Velbert, Flur 7 Nr. 458 und Flur 4 Nr. 780, der Medicoplan Projekt-BeratungsGmbH, Hamburg eine Option zum Abschluss eines Erbbaurechtsvertrages bzw. eines Kaufvertrages bis zum 31.12.2000 einzuräumen, um WAIKIKI am Standort Parkstraße zu bauen?" (Velbert, 13. Juni 1999) Das war rechtlich zulässig, aber erstens kompliziert formuliert und zweitens um die Ecke gedacht. Wer gegen das Spaßbad WAIKIKI war, musste mit "Ja", wer dafür, mit "Nein" stimmen.

Sonderfälle sind Brandenburg, Niedersachsen, Sachsen-Anhalt und Thüringen, wo ausdrücklich vorgeschrieben wird, dass nur ein mit "Ja" beantworteter Bürgerentscheid die Wirkung eines Ratsbeschlusses hat. Hier muss also die Frage so formuliert werden, dass für die Unterstützung des Bürgerbegehrens mit "Ja" geantwortet werden muss.

Hierauf sollte man achten:

Auf allen Unterschriftenlisten muss eine Begründung stehen.

Die Begründung kann allgemein gehalten werden, sie muss nicht richtig sein. Wenn man seriös sein will, wird man aber wohl nichts Falsches behaupten; allerdings ist das häufig ein Streitpunkt zwischen Befürwortern und Gegnern einer Maßnahme.

Beispiele für Begründungen:

In allen Bundesländern - außer Bayern - ist ein Kostendeckungsvorschlag für die verlangte Maßnahme erforderlich. Diese Bedingung stellt eine große Hürde da, weil durch einen fehlerhafter Kostendeckungsvorschlag ein Bürgerbegehren sehr schnell unzulässig werden kann.

Auf allen Unterschriftenliste muss ein Kostendeckungsvorschlag stehen.

Zu den Anforderungen an den Kostendeckungsvorschlag hat das Verwaltungsgericht Düsseldorf in einem Urteil 1998 ausgeführt: "An den (...) Kostendeckungsvorschlag dürfen allerdings keine überspannten Anforderungen gestellt werden. Es muss berücksichtigt werden, dass die Initiatoren des Bürgerbegehrens in der Regel mit dem kommunalen Haushaltsrecht nicht vertraut sind und nicht über Fachwissen verfügen. Von daher genügen überschlägige, aber schlüssige Angeben über die geschätzte Höhe der anfallenden Kosten und die Folgen der Umsetzung der Maßnahme für den Gemeindehaushalt. Soweit die Maßnahme nicht nur einmalige (Herstellungs- oder Anschaffungs-)Kosten, sondern darüber hinaus Folgekosten (Betriebs- und Investitionskosten) verursacht, sind auch insoweit eine höhenmäßig bezifferte Prognose und ein Vorschlag zur Deckung dieser Kosten notwendig." (in: Städte- und Gemeinderat 5/1998:126)

Bedacht werden müssen also die

Beispiel für einen nicht-ausreichenden Kostendeckungsvorschlag: "Betrieb und Erhalt (des Schwimmbades, das der Rat schließen wollte,) sollen weiterhin aus allgemeinen Haushaltsmitteln bestritten werden. Das geschätzte Investitionsvolumen von 1,5 Mio. DM soll durch Kreditaufnahme finanziert werden". (Korschenbroich 1997)

Für eine Maßnahme, die im Vermögenshaushalts veranschlagt wird, sollte man einen Deckungsvorschlag machen, der ebenfalls in den Vermögenshaushalt gehört; eine Maßnahme, die den Verwaltungshaushalt belastet, sollte auch aus diesem finanziert werden.

Kein Kostendeckungsvorschlag ist selbstverständlich fällig, wenn man den kompletten Verzicht auf eine Maßnahme fordert.
Das war bei einem Bürgerbegehren der Fall, dessen Ziel es war, die vom Rat beschlossene Verlegung einer Straßenbahn zu verhindern. Hier lautete die zulässige Formulierung: "Dieses Bürgerbegehren fordert keine neue Ausgaben, sondern den Verzicht auf ein teures Projekt und somit die Einsparung von Steuergeldern." (Neuss 1997)

Ebenfalls ist ein Kostendeckungsvorschlag entbehrlich, wenn die geforderte Realisierung kein Geld kostet oder preiswerter ausfällt als bereits vom Rat im Haushalt veranschlagt.

Probleme kann es beim Kostendeckungsvorschlag geben, wenn mit dem Bürgerbegehren eine Investition oder andere Maßnahme verhindert werden soll, die Einnahmen für die Kommune bringt (z.B. zusätzlich Steuern oder Verkaufserlöse). In diesem Fall ist der Vorschlag dann entbehrlich, wenn die Mittel noch nicht im Haushalt veranschlagt sind.
Beispiel: "Bei einem Erhalt der kommunalen Mehrheit an den Stadtwerken Bielefeld GmbH stehen die Erträge des Unternehmens weiterhin mehrheitlich der Stadt Bielefeld zu, so dass die haushaltswirtschaftliche Situation der Stadt nicht verschlechtert wird." (Bielefeld, 2000)

Ingesamt sollte man vorsichtig sein: häufig sind zur Durchführung einer Maßnahme bereits Verträge geschlossen oder Vorleistungen getätigt worden, so dass Schadenersatzansprüche fällig werden können. Im Zweifelsfall sollte man besser zu ausführlich, als zu kurz formulieren. Immer ist zu bedenken, dass der Deckungsvorschlag mit den Grundsätzen einer sparsamen Haushaltsführung in Einklang steht.

Denkbare Kostendeckungsvorschläge sind:

Übrigens ist der Kostendeckungsvorschlag nicht Bestandteil des späteren Bürgerentscheids, und er hat keine bindende Wirkung für den Rat.

Bayern und Hamburger benötigen keinen Kostendeckungsvorschlag. Allerdings kann bei ihnen das - im übrigen auch die anderen Bundesländer treffende - Problem entstehen, dass ein Bürgerbegehren unzulässig ist, weil es gegen die haushaltswirtschaftlichen Grundsätze der Sparsamkeit und Wirtschaftlichkeit verstößt. Das kann z.B. dann der Fall sein, wenn durch das Begehren eine Baumaßnahme gestoppt werden soll, für die bereits Landes- und/oder Bundeszuschüsse gezahlt worden sind. Richtschnur dabei ist, so hat der VGH München 1998 entschieden, ob die Gemeinde die vom Bürgerbegehren angestrebte Maßnahme auch selbst ohne Verletzung der Grundsätze wirtschaftlichen Handelns beschließen könnte: "Die Rechtmäßigkeit eines Bürgerbegehren (...) darf nicht unter strengeren Voraussetzungen beurteilt werden als die Rechtmäßigkeit gemeindlicher Beschlüsse."

In allen Ländern - außer in Brandenburg und Thüringen - müssen bei einem Bürgerbegehren bis zu drei bzw. genau drei Personen benannt werden, die berechtigt sind, die Unterzeichnenden zu vertreten (Vertreter, Vertretungsberechtigte, Vertrauensleute). In Bayern können darüber hinaus auch noch Stellvertreter benannt werden. Die Vertretungsberechtigten sollten Bürger der jeweiligen Gemeinde, es können aber auch Nicht-Unterzeichnungsberechtigte sein. Selbstverständlich können auch Ratsmitglieder - in ihrer Rolle als Privatpersonen - ein Bürgerbegehren vertreten, allerdings kann hier eine (wenn auch nicht rechtliche, so doch politische) Befangenheit vorliegen, wenn der Vertretungsberech-tigte in seiner Funktion als Ratsmitglied über die Zulässigkeit seines Begehrens abstimmt. Selbst wenn ein Bürgerbegehren maßgeblich von einer oder mehreren Parteien getragen wird, sollten stets parteiungebundene Bürgerinnen und Bürger als Vertretungsberechtigte auftreten, damit der Eindruck eines "Parteibegehrens" vermieden wird.

Man sollte immer - auch dort, wo es nicht vorgeschrieben ist - drei und nicht etwa nur zwei Vertreter/Vertreterinnen benennen, sonst kann es passieren, dass während der Verfahrens der eine wegzieht und der andere stirbt und das Bürgerbegehren dann keine Vertreter mehr hat. Es dürfen aber nicht mehr als in der Gemeindeordnung vorgeschrieben Vertretungsberechtigte benannt werden.

Die Vertretungsberechtigten bilden das Bindeglied zwischen den Unterzeichnern des Bürgerbegehrens und der Gemeinde. Sie sind von großer Bedeutung, weil sie die Unterschriften einreichen, die Ansprechpartner der Verwaltung bei Anhörungen und die Empfänger des förmlichen Bescheids sind, der dann ergeht, wenn die Gemeindevertretung die Unzulässigkeit des Bürgerbegehrens feststellt. Sie sind auch diejenigen, die für die Öffentlichkeitsarbeit des Begehrens verantwortlich sind, etwa als Ansprechpartner von Journalisten oder als Gesprächsteilnehmer bei Podiumsdiskussionen. Die Vertretungsberechtigten können das Bürgerbegehren auch zurücknehmen.

Normalerweise müssen die Vertretungsberechtigten auf jeder Unterschriftenliste ausdrücklich genannt werden. In Baden-Württemberg gelten dann, wenn im Antrag keine Personen genannt sind, die beiden ersten Unterzeichner als Vertretungsberechtigte; in Rheinland-Pfalz reicht es aus, wenn ihre Benennung mit der Einreichung des Bürgerbegehrens durch die Initiatoren erfolgt.

Die Auswahl der Vertretungsberechtigten sollte sehr sorgfältig erfolgen. Es sollten Personen sein, die einerseits die zeitaufreibende Organisation eines Bürgerbegehrens übernehmen können und andererseits keine Scheu haben, in der Öffentlichkeit aufzutreten.

Ein Bürgerbegehren muss formell zulässig sein, d.h. es müssen bestimmte Formvorschriften erfüllt sein.

Ein Bürgerbegehren wird schriftlich eingereicht, indem man eigenhändige Unterschriften der Bürgerinnen und Bürger auf Unterschriftenlisten sammelt. Diese Listen müssen mit größter Sorgfalt formuliert, gestaltet und behandelt werden, und sie sollten möglichst alle gleich aussehen.

Es ist zu beachten, dass auf allen Unterschriftenlisten

aufgeführt sind.

Hier ein Muster für die Unterschriftenliste (sinnvollerweise im DIN A4-Querformat):

Sollte man unsicher sein, ob die Unterschriftenliste den gesetzlichen Vorschriften entspricht, kann man sie durch die Gemeinde prüfen lassen. (Das ergibt sich entweder aus besonderen Bestimmungen in den Bürgerbegehrensparagraphen oder aus allgemeinen Formulierungen in den Gemeindeordnungen, die die Gemeinde verpflichten, ihren Einwohnern bei der Einleitung von Verwaltungsverfahren behilflich zu sein.)

Maßgeblich für die Gültigkeit der Unterschriften ist in Bayern und Niedersachsen die Wahlberechti-gung am Tag des Einreichens der Bürgerbegehrens, in den anderen Bundesländern zum Zeitpunkt der Zulässigkeitsentscheidung.

Die Durchführung eines Bürgerbegehrens kostet Geld, deshalb sollte auf den Unterschriftenlisten und/oder auf beigefügten Informationsblättern stets ein Spendenkonto angegeben sein.

Ein Bürgerbegehren ist nur dann erfolgreich, wenn das sogenannte Antrags- oder Einleitungsquorum erreicht ist, d.h. wenn das Begehren von genügend Bürgerinnen und Bürgern unterschrieben worden ist. Bürgerinnen und Bürger sind denjenigen, die zu den Kommunalwahlen wahlberechtigt sind. Bei einem Bürgerbegehren in einem Stadtbezirk gilt selbstverständlich, dass nur die im Stadtbezirk wohnenden Bürger unterschrifts- und später stimmberechtigt sind.

Das Einleitungsquorum ist nicht überall gleich geregelt:

*) mit Gemeindegrößenklassenabstufungen

Abweichend von einem generellen Quorum werden in einigen Gemeindeordnungen bestimmte Gemeindegrößenklassen festgelegt, für die eine Mindestzahl von Unterschriften ausreicht. Bayern und Nordrhein-Westfalen z.B. geben ein abgestuftes Quorum vor, das um je einen Prozentpunkt sinkt, je größer die Kommune ist. In Sachsen ist möglich, dass der Gemeinderat durch eine Regelung in der Hauptsatzung das Einleitungsquorum auf bis zu 5% senkt. Genaue Angaben über die Abstufungsregelungen geben die Gemeindeordnungen!

Man beachte bei der Berechnung der notwendigen Unterschriftenzahl unbedingt die Unter-schiede zwischen "Bürgern" (= alle Wahlberechtigten), "Einwohnern" (= alle Bewohner der Stadt/Gemeinde/des Stadtbezirks) und "Unterschriften". Es ist die genaue Kenntnis der Anzahl der wahlberechtigten Personen wichtig - eine Zahl, die beim Einwohnermeldeamt erfragt werden kann.

Bei der Festlegung der Stimmberechtigten wird in der Regel die Zahl der Wahlberechtigten bei der letzten Kommunalwahl bzw. die für den aktuellen Zeitpunkt maßgebende Zahl der Wahlberechtigten zugrunde gelegt; als Richtschnur kann gelten, dass ca. 70 - 75% der Einwohner einer Gemeinde wahlberechtigt sind.

Wenn die nötigen Unterschriften gesammelt sind, werden die Listen der Gemeindeverwaltung überreicht.

Öffentlichkeitsbewusste Initiatoren werden die Listen dem Bürgermeister im Rahmen einer medienwirksamen Aktion überreichen.

Es müssen nicht alle Unterschriften auf einmal eingereicht werden, vielmehr können Unterschriften bis zum Ende der Sammelfrist nachgereicht werden. Die Gemeinde darf die Namen der Unterzeichner nicht bekannt geben.

Sobald die Unterschriftenlisten fristgerecht eingereicht worden sind, wird das Bürgerbegehren auf seine rechtliche Zulässigkeit hin geprüft.

In der Regel erfolgt diese Prüfung durch das Rechtsamt der Stadt, und die Verwaltung legt der Gemeindevertretung einen Beschlussvorschlag vor. Denkbar ist aber auch, dass in komplexen Fällen zuvor ein juristischer Gutachter oder ein kommunaler Spitzenverband mit der Prüfung beauftragt wird. In Mecklenburg-Vorpommern findet die Zulässigkeitsprüfung durch die Gemeinde, aber mit Zustimmung der Rechtsaufsichtsbehörde statt, in Niedersachsen entscheidet nicht der Rat, sondern der Verwal-tungsausschuss. Ein Sonderfall stellt Schleswig-Holstein dar, weil hier die Zulässigkeitsprüfung durch die Kommunalaufsicht (d.h. durch den Landrat bei kreisangehörigen Gemeinden oder das Innenministerium bei kreisfreien Städten) erfolgt. Die Zulässigkeitsentscheidung über ein Bürgerbegehren in einem nordrhein-westfälischen Stadtbezirk trifft der Rat, nicht die Bezirksvertretung.

Wie lange sich die Gemeinde für die Zulässigkeitsprüfung Zeit lassen kann, ist unterschiedlich geregelt. Keine Fristvorgaben gibt es in Baden-Württemberg, Brandenburg, Hessen, Rheinland-Pfalz, Sachsen, Sachsen-Anhalt und Thüringen. In Mecklenburg-Vorpommern, Niedersachsen, Nordrhein-Westfalen und dem Saarland muss "unverzüglich" geprüft werden, was soviel heißt wie "so schnell wie möglich". Hamburg und Bayern geben zwei bzw. einen Monat als Prüfungszeitraum vor.

Dort, wo es keine genaue Regelung über den Prüfungszeitraum gibt, kann die Verwaltung versucht sein, die Prüfung hinauszuzögern, um die politische Brisanz des Begehrens zu entschärfen.
Gegenbeispiel: beim ersten Neusser Bürgerbegehren wurden die ca. 16.300 Unterschriften am 29.5.1995 eingereicht, und bereits am 10.6.95 fand eine Ratssondersitzung über die Frage der Zulässigkeit statt (zu diesem Zeitpunkt waren die Unterschriften bereits geprüft). Wegen einiger noch offener Fragen wurde die Einholung eines Rechtsgutachtens beschlossen. Die endgültige Zulässigkeitsentscheidung erfolgte am 7.7.1995 - also sechs Wochen nach Vorlage der Unterschriften. Beim zweiten Neusser Bürgerbegehren wurden die 15.000 Unterschriften am 19.9.1997 eingereicht, und am 20.10.1997 fand die Ratssondersitzung mit der Zulässigkeitsentscheidung statt - vier Wochen nach Vorlage der Unterschriften.

Sollte ohne sachliche Gründe die Zulässigkeitsprüfung verzögert werden, sind die Bürger berechtigt, diese gerichtlich zu erzwingen. Als richtige Klageart wird dabei die sogenannte "Leistungsklage" angesehen. Man sollte in einem solchen Fall einen Rechtsanwalt hinzuziehen.

Bei der Zulässigkeitsprüfung wird die materielle und formelle Zulässigkeit geprüft:

In öffentlicher Sitzung stimmt die Gemeindevertretung mit einfacher Mehrheit darüber ab, ob sie das Bürgerbegehren für zulässig hält oder nicht. In Nordrhein-Westfalen und im Saarland haben die Organisatoren das Recht, zuvor ihren Standpunkt zu erläutern. In den anderen Ländern sollten sie dieses Recht einfordern.

2. diese Mehrheit muss einen bestimmten Anteil an allen Stimmberechtigten ausmachen (Erfolgs- oder Zustimmungsquorum)

Bei Stimmengleichheit gilt ein Bürgerentscheid als abgelehnt.

Das Zustimmungsquorum unterscheidet sich von Bundesland zu Bundesland:

Bei der Quorumsregelung ist zu bedenken, dass nicht die Abstimmungsbeteiligung mindestens dem Quorum entsprechen muss, sondern dass mindestens die dem Quorum entsprechende Zahl aller Bürger - also aller Wahlberechtigten - im Sinne des Bürgerbegehrens abgestimmt haben muss, sonst ist das Ergebnis ungültig. Das bedeutet, dass jede nicht abgegebene Stimme den Gegnern des Bürgerentscheids zugeschlagen wird.

Zwei Beispiele: Bei einem Bürgerentscheid in Hessen liegt die Abstimmungsbeteiligung bei 23,3%, davon stimmen 79,3% für und 20,7% gegen das Begehren. Die 79,3% bedeuteten ein Zustimmungsquorum von 18,5%. Damit ist der Bürgerentscheid am 25%-Quorum, deutlich gescheitert. Bei einem anderen Bürgerentscheid liegt die Abstimmungsbeteiligung bei 27,86%, davon stimmen 92,2% für und 7,8% gegen das Begehren. Die 92,2% bedeuteten ein Zustimmungsquorum von 25,67% Damit ist das 25%-Quorum knapp mit 750 Stimmen überschritten und der Bürgerentscheid erfolgreich.

Es reicht also nicht aus, wenn man die Mehrheit der abgegebenen Stimmen erhält - und mag sie noch so groß sein. Eine niedrige Abstimmungsbeteiligung wird mit großer Wahrscheinlichkeit zu einem Scheitern führt.

Deshalb müssen die Organisatoren des Bürgerbegehrens alles versuchen, damit die Abstimmungsbeteiligung möglichst hoch ist. Umgekehrt werden die Gegner alles daran setzen, die Beteiligung niedrig zu halten. Jede nicht abgegebene Stimme ist eine Stimme gegen das Bürgerbegehren.

Nachdem die Abstimmung stattgefunden hat und die Stimmen ausgezählt worden sind, wird das Ergebnis durch den Bürgermeister als Abstimmungsleiter bekannt gegeben. Dann zeigt sich, wie sich die Ja- und die Neinstimmen verteilen und ob das Zustimmungsquorum erreicht wurde - ob also der Bürgerentscheid erfolgreich war oder ob er gescheitert ist.

Wenn ein Bürgerentscheid gescheitert ist, ist damit in den einigen Bundesländern die Angelegenheit erledigt. In Baden-Württemberg, Brandenburg, Hessen, Mecklenburg-Vorpommern, Rheinland-Pfalz, Sachsen, Sachsen-Anhalt und Schleswig-Holstein ist die Gemeindevertretung verpflichtet, (erneut) eine Entscheidung in der Sache zu treffen.

Dort, wo die Ratsmitglieder nach einem gescheiterten Bürgerentscheid noch einmal über die Angelegenheit abstimmen, sollten die Organisatoren dann, wenn das Begehren trotz einer hohen Abstimmungsbeteiligung am Quorum gescheitert ist, an den Rat appellieren, das deutliche Bürgervotum nicht zu missachten.

Ein gescheiterter Bürgerentscheid löst in allen Bundesländern die sogenannte "Initiativsperre" aus, das heißt, die Bürger dürfen innerhalb von zwei Jahren (Mecklenburg-Vorpommern, Niedersachsen, Nordrhein-Westfalen, Saarland, Schleswig-Holstein, Thüringen) bzw. drei Jahren (Baden-Württemberg, Hessen, Rheinland-Pfalz, Sachsen, Sachsen-Anhalt) kein zweites Bürgerbegehren in der selben Sache starten.

Der erfolgreiche Bürgerentscheid hat die Wirkung eines Ratsbeschlusses, d.h. er muss von der Verwaltung genauso umgesetzt werden, wie ein Rats- oder Kreistagsbeschluss. Zwar gibt es Einzelfälle, in denen das nicht geschieht, das ist jedoch nicht die Regel und kann im übrigen bei der Kommunalaufsicht beanstandet werden.

Darüber hinaus löst ein erfolgreicher Bürgerentscheid ein "Abänderungssperre" aus, d.h. er kann innerhalb eines bestimmten Zeitspanne entweder gar nicht oder nur auf Initiative des Rates durch einen neuen Bürgerentscheid abgeändert werden. Ein erfolgreicher Bürgerentscheid hat damit einen höheren Bestandsschutz als ein Ratsbeschluss, der vom Rat jederzeit geändert werden kann.
Die Abänderungssperre liegt zwischen einem Jahr (Bayern, Sachsen-Anhalt), zwei Jahren (Brandenburg, Mecklenburg-Vorpommern, Niedersachsen, Nordrhein-Westfalen, Saarland, Schleswig-Holstein, Thüringen) und drei Jahren (Baden-Württemberg, Hessen, Rheinland-Pfalz, Sachsen). Vor Ablauf dieser Frist darf die Gemeindevertretung den Bürgerentscheid nicht durch einen einfachen Ratsbeschluss wieder aufheben. Sie darf allerdings (außer in Hessen, Rheinland-Pfalz und Thüringen) innerhalb dieser Frist einen erneuten Bürgerentscheid (Ratsbegehren) anberaumen. Wenn also dem Rat das Ergebnis des Bürgerentscheids nicht passt, kann er beschließen, dass ein neuer Bürgerentscheid stattfindet.

Demgegenüber dürfen die in der Abstimmung unterlegenen Bürger wegen der "Initiativsperre" in dieser Zeit kein erneutes Bürgerbegehren starten (Ausnahme Sachsen, Sachsen-Anhalt, Schleswig-Holstein: wenn der Bürgerentscheid ist aufgrund eines Ratsbegehrens [vgl. Kapitel 2] durchgeführt worden ist, darf auch innerhalb der Frist ein Bürgerbegehren initiiert werden.)

Das alles gilt nicht für Bayern: hier darf die unterlegene Seite sofort nach einem verlorenen Bürgerentscheid ein neues Bürgerbegehren starten.

Nach Ablauf der Sperrfrist darf der Gemeinderat den Bürgerentscheid ohne einen neuen Bürgerentscheid durch einfachen Ratsbeschluss wieder aufheben.

Name	Vorname	Straße	Ort	Geburtsdatum	Unterschrift

Bundesland	Frist
Baden-Württemberg	vier Wochen
Bayern	keine
Brandenburg	sechs Wochen
Hamburg	sechs Monate
Hessen	sechs Wochen
Mecklenburg-Vorpommern	sechs Wochen
Niedersachsen	drei Monate
Nordrhein-Westfalen	sechs Wochen oder drei Monate (siehe nachfolgende Erläuterung)
Rheinland-Pfalz	zwei Monate
Saarland	zwei Monate
Sachsen	zwei Monate
Sachsen-Anhalt	sechs Wochen
Schleswig-Holstein	vier Wochen
Thüringen	vier Wochen

Bundesland	Quorum in %
Baden-Württemberg	10 *)
Bayern	zwischen 3 und 10
Brandenburg	10
Hamburg	zwischen 2 und 3
Hessen	10
Mecklenburg-Vorpommern	10 *)
Niedersachsen	10 *)
Nordrhein-Westfalen	zwischen 3 und 10
Rheinland-Pfalz	15 *)
Saarland	15 *)
Sachsen	zwischen 5 und 15
Sachsen-Anhalt	15 *)
Schleswig-Holstein	10
Thüringen	20

Die Verfahren für Volksbegehren und Volksentscheid in den 16 Bundesländern

BÜRGERBEGEHREN

Einleitung

Die Verfahren für Volksbegehren und Volksentscheid
in den 16 Bundesländern