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ANALYTISCHES

 

 

 

 

Global Governance - Neue Herausforderungen an die Politik

 

Die Nationalstaaten verlieren in einer von Globalisierungstendenzen geprägten Zeit Handlungsspielräume. Auf ökonomischer Ebene wird dies am deutlichsten: Mehr und mehr stehen Unternehmen nicht mehr in einem nationalen Wettbewerb, sondern müssen sich gegen weltweite Konkurrenz durchsetzen. Aber auch ökologische Probleme, z.B. der weltweite Klimawandel, sind nicht mehr von einzelnen Staaten oder Regionen zu lösen, sondern bedürfen weltweit wirkender Maßnahmen.

Die Veränderung der Rahmenbedingungen für außenpolitisches Handeln führt zu einer Aufweichung der Trennung von Innen- und Außenpolitik. Beispielsweise wird Wirtschaftspolitik heute nicht mehr auf den nationalen Raum bezogen, sondern zielt auf die Verbesserung der Standortbedingungen im globalen Wettbewerb. Gegen Ende des 20. Jahrhunderts versuchen die Regierungen von Nationalstaaten, auf diese neuen Bedingungen zu reagieren.

Ein Trend ist der Versuch, in supranationalen Zusammenschlüssen, wie der EU, verlorengegangene Autonomie zurückzugewinnen. Aber die Reaktionen der Nationalstaaten beschränken sich nicht auf die regionale Ebene. In zunehmendem Maße wird über die globale Architektur der Politik diskutiert. Es bilden sich Formen von "Global Governance" heraus.

Die von Willy Brandt initiierte Commission on Global Governance hat seit Mitte der 90er Jahre die Diskussion über die "Regierbarkeit der Welt" maßgeblich vorangebracht. Das INEF untersucht diese Tendenzen, die sich auf friedenspolitischen, ökonomischen und ökologischen Politikfeldern entwickeln.

 

 

Global Governance Konzepte

 

Unter dem Begriff Global Governance werden verschieden akzenturierte Konzepte diskutiert, mit denen versucht wird, die schwindende politische Steuerungsfähigkeit von Nationalstaaten in entgrenzten Räumen und diffundierenden Problemlagen auch in Zukunft zu gewährleisten bzw. wiederherzustellen (vgl. MÜRLE 1998). Dabei umfaßt das Konzept der Global Governance mehrere Aspekte (vgl. SEF 1999):

·        Global Governance ist ein Versuch, Lösungen für grenzüberschreitenden Problemen, wie Umweltzerstörung, Migration und wachsende ökonomische Disparitäten zu finden.

·        Global Governance ist der Versuch, Strukturen zu beschreiben, in denen globale Problemlage effektiver bearbeitet werden können, als dies im nationalstaatlichen Rahmen der Fall ist.

·        Durch die Strukturierung von Problemlagen in einer Global Governance Architektur wird eine Aufgabenverteilung zu verschiedenen Politikebenen (lokal, regional, national, inter- oder supranational) vorgenommen, die im subsidiaren Sinne eine Effizienzerhöhung bei der Bearbeitung der Probleme verspricht.

·        Global Governance kann aber auch als ein dynamischer Prozeß verstanden werden, innerhalb dessen sich Werte, Normen und Interessen derart verändern, daß sie vernetzten, globalen Problembearbeitungsmechanismen, wie etwa internationale Regime und anderer kooperativ angelegter Bearbeitungsmodi, zugänglich werden.

·        Schließlich kann Global Governance als eine neue Ordnungsstruktur aufgefaßt werden, die anstelle bisher gültiger Ordnungsrahmen bzw. anstelle der derzeit herrschenden relativen Ordnungslosigkeit tritt.

Zu allen fünf Aspekten des Global Governance Konzepts gesellen sich spezifische Probleme. Insbesondere das Legitimitätsproblem bzw. das zu erwartende Demokratiedefizit durchzieht wie ein roter Faden alle Ordnungs-, Steuerungs,- und Koordinierungsversuche auf der überstaatlichen, internationalen sowie der semi-privaten Nichtregierungsebene (BROCK 1998: 44). Effizienz- und Implementationskontrollen, reflexive feedback-Mechanismen und normative Ziel-Mittel Überprüfungen sind ebenfalls Desiderata kooperativer Politikgestaltung jenseits klassischer nationalstaatlicher Planungspolitik. Schließlich bleibt abzuwarten, inwiefern sich der Austrag altbekannter sowie neu entstehender Konflikttypen in einer über mehrere Ebenen vernetzten Struktur und zwischen unterschiedlichsten Akteuren dauerhaft und verläßlich friedlich regeln lassen kann ohne auf zentrale Sanktionsinstanzen zurückzugreifen.

 

Schaubild: Entwurf eines Global Governance Konzepts

  

Adaptiert aus: Stiftung Entwicklung und Frieden.
Internet: http://bicc.uni-bonn.de/sef/diesef/glo-gov.html

 

 

Begrifflichkeiten und Definitionen von Global Governance

 

Eine gute Übersetzung von Global Governance in die deutsche Sprache ist noch nicht gelungen. Vorschläge aus dem Wörterbuch für governance sind das Regieren, die Herrschaft, die Regierung oder die Regierungsgewalt. Zwar erfaßt "Weltordnungspolitik" als Übersetzung für Global Governance den globalen Charakter des Konzepts, aber gerade die Ordnungsfunktion von Staaten oder anderer zentral organisierter Organisation erodiert in den Transformationsprozessen der Globalisierung. Ordnung darf nicht als "von oben anordnen und verordnen" verstanden werden. So verschieden die Erwartungen sind, die an das Global Governance Konzept gestellt werden, so vielfältig fallen auch die Versuche aus, diesen Begriff zu definieren. Nachfolgend sind auf der Grundlage des Literaturberichts von MÜRLE (1998) die Definitionen der wichtigsten Forschungsinstitute und internationaler Organisationen aufgelistet, um das ganze Spektrum an Konnotationen zu diesem Begriffspaar zu verdeutlichen.

Die Commission on Global Governance definiert Global Governance wie folgt:

Governance is the sum of the many ways individuals and institutions, public and private, manage their common affairs. It is a continuing process through which conflicting or diverse interests may be accommodated and co-operative action may be taken. It includes formal institutions and regimes empowered to enforce compliance, as well as informal arrangements that people and institutions either have agreed to or perceive to be in their interest." (CGG 1995:2).

Der Club of Rome gibt folgende Definition für Global Governance an:

"We use the term to denote the command mechanisms of a social system and its actions that endeavor to provide security, prosperity, coherence, order and continuity to the system. [...] Taken broadly, the concept of governance should not be restricted to the national and international systems but should be used in relation to regional, provincial and local governments as well as to other social systems such as education and the military, to private enterprises and even to the microcosmos of the family (KING/ SCHNEIDER 1991: 181).

ROSENAU definiert Global Governance als:

Global governance is conceived to include systems of rule at all levels of human activity – from the family to the international organization – in which the pursuit of goals through the exercise of control has transnational repercussions" (ROSENAU 1995:13).

Die OECD definiert Global Governance als:

Global Governance can be loosely defined as the process by which we collectively manage and govern resources, issues, conflicts and values in a world that is increasingly a 'global neighborhood' [...]. (OECD 1996)

Das INEF schließlich definiert Global Governance als:

"Global Governance sind Netzwerkbildungen von der lokalen bis zur globalen Ebene, die auf gemeinsamen Problemlösungsorientierungen, fairem Interessenausgleich sowie einem tragfähigen Kanon von gemeinsamen Normen und Werten als Grundlage stabiler institutioneller Strukturen zur Bearbeitung von Problemen und Konflikten basieren". (MESSNER/ NUSCHELER1997:36)

Zusammenfassend ergeben sich aus diesen Definitionen und den vorangegangenen Angaben über die Strukturmerkmale einer Global Governance-Architektur und ihrer Verortung neben anderen ordnungspolitischen Modellen wie Nationalstaat, internationale Institutionalisierung oder Regimebildung folgende drei Auslegungen des Begriffs, die sich je nach Erkenntnisinteresse bzw. politischer Handlungsabsicht anbieten und auch im SCHAUBILD dargestellt werden:

·        Global Governance als normativer Entwurf

·        Global Governance als Kommunikations-, Vernetzungs- und Strukturbildungsprojekt

·        Global Governance als wissenschaftliches Forschungsprogramm

 

Schaubild: Elemente von Global Governance

 

Quelle: Holger Mürle: Global Governance. Literaturbericht und Forschungsfragen. INEF Report 32. Duisburg 1998, S.5

 

 

Aufgaben auf dem Weg zu Global Governance

 

Um auch im 21. Jahrhundert eine einigermaßen effektive politische Steuerungsfähigkeit mit einem einigermaßen ausreichendem Legitimationsboden zu gewährleisten, kommt es darauf an, in den folgenden vier Bereichen auf entsprechende Reformen zu drängen.

1. Reform der Vereinten Nationen

·        Stärkung des Wirtschafts- und Sozialausschusses

·        Stärkung der Generalversammlung

·        Erweiterung und Reform des Sicherheitsrats um regionale Gruppen

·        Mehrheitsentscheidungen statt Konsenspflicht

2. Stärkung internationaler und innergesellschaftlicher Rechtsstaatlichkeit

·        Ausbau des Internationalen Strafgerichtshofs

·        regionale Interventionsregimes

·        Empowerment von Minderheiten

3. Stärkung internationaler Regimebildung

·        Umwelt: Ozon, Meeresboden, Biodiversität, etc.

·        Sicherheit: Abrüstung, Konversion, Waffenregister

4. Aufbau weiterer Säulen einer Weltordnungspolitik bzw. Global Governance

·        Welthandelsordnung

·        Internationale Weltwettbewerbsordnung

·        Weltwährungs- und Finanzordnung

·        Weltsozialordnung

·        Weltumweltordnung

Die Lösung jeder einzelnen der vielen Aufgaben für sich genommen bedeutete schon einen großen Schritt hin zur Verbesserung der Bestandschancen dieser "einen Welt". Global Governance-Strukturen sind dabei eine wertvolle konzeptionelle Hilfe, die Mannigfaltigkeit der Akteure, Probleme und der Kompetenz- und Entscheidungsstrukturen in einem Gesamtzusammenhang zu stellen und dabei sowohl den normativen Anspruch auf eine Weltordnungspolitik mit dem Ziel einer Weltfriedensordnung zu untermauern als auch ein breit angelegtes Forschungsprogramm zur Bewältigung absehbarer Probleme anzugeben.

 

 

 Politikfelder von Global Governance

 

Die Politikfelder auf die sich die Strukturen und Institutionen beziehen, sind mannigfaltig. Die von Willy BRANDT initiierte CGG (1995) identifiziert vier Bereiche, die ganz besonders für das Regelungspotential von Global Governance in Frage kommen:

·        Sicherheit

·        wirtschaftliche Verflechtung

·        Vereinten Nationen und

·        Herrschaft von Recht.

Alle Felder globaler Weltordnungspolitik teilen jedoch ein Charakteristikum, daß sie erst zu einem global akzeptablen Regelungsfeld qualifiziert: Sie beziehen sich auf fundamentale Normen und Werte, wie etwa den Wert des Lebens, die unabhängig vom jeweiligen kulturellen, politischen, religiösen oder philosophischen Hintergrund gleichermaßen und von allen akzeptiert werden können. Diese Werte und Normen eines "Weltethos" müssen aber auch derart sein, daß sie kultureller Vielfalt nicht nur gerecht werden, sondern diese gewünscht und gestärkt wird.

 

 

Die Zukunft des Staates – keine Weltregierung!

 

Einer etwaigen Weltregierung wird im Global-Governance-Denken eine klare Absage erteilt: Multi-Ebenen-Vernetzung, flexible Steuerung und Subsidiarität sind die entscheidenden Gestaltungskriterien einer sich herausbildenden Global Governance Architektur (vgl. SCHAUBILD). Global Governance ist kein Elitenmodell, das sich nur im internationalen Raum bewegt und auch keine Zeltplane, die über die Welt gespannt werden soll. Global Governance Architekturen wie sie zum Beispiel am Institut für Entwicklung und Frieden INEF in Duisburg oder von der Commission on Global Governance CGG entwickelt wurden, wollen auch den Nationalstaat nicht ersetzen, sondern ihn weg vom Planungsstaat und hin zu einem Koordinierungsstaat transformieren. Nationale Politik wird also immer weniger in der Planung gesellschaftlicher Existenz- und Produktionsbedingungen und -prozesse bestehen, sondern zunehmend in der Vermittlung von Akteuren und Problemen auf jeweils adäquate Problembehandlungsebenen bzw. Problemlösungsstrukturen.

 

Schaubild: Handlungsebenen und Akteure in der Global Governance Architektur

 

 Quelle: Messner, Dirk (Hg.): Die Zukunft des Staates und der Politik. Möglichkeiten und Grenzen politischer Steuerung in der Weltgesellschaft. Bonn 1988, S.23

 

Mit seiner inhärenten Mehr-Ebenen-Logik setzt sich das Global Governance Konzept auch klar vom internationalen Regimemodell ab, das zwar auch den Anspruch erhebt, den wachsenden internationalen Regelungsbedarf zu erfüllen, das aber rein intergovernmental umgesetzt wird. Zudem fehlt es dem Regime-Ansatz aufgrund seines "rational choice"-Hintergrundes an einer normativen Anbindung. Das Global Governance Konzept hingegen betrachtet eine Verständigung auf universal gültige und lokal akzeptierte Normen und Werte als konstitutiven Teil für eine zukünftige Weltordnungspolitik, die auch von den einzelnen Menschen vor Ort angenommen werden kann (HAMM 1999).

 

 

 

Debatte

 

Global Governance ist kein fertiges Konzept. Der Diskurs um die inhaltiche Bestimmung der einzelnene Ebenen, Strukturen und Prozesse einer Global Governance-Architektur steht noch am Anfang.

Das INEF leistet hierzu durch seine empirischen und konzeptionellen Forschungsprojekte einen Beitrag. 

Das INEF sucht aber auch die aktive Partizipation im internationalen Diskurs über Global Governance und stellt in diesem Zusammenhang einige ausgewählte Positionen anderer Diskursteilnehmer vor: An dieser Stelle könnte auch ihr Kommentar, bzw. ihre Kritik und ihr Diskursbeitrag zum Thema Global Governance stehen. Senden Sie ihre Kommentare hier ab und wir veröffentlichen ihn auf dieser Seite.

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